郑永年：扩权强县，以集成式改革推动广东高质量发展｜百千万面面观

编者按：2025年是广东省“百县千镇万村高质量发展工程”实现“三年初见成效”目标之年。5月29日—30日，2025年省委农村工作会议暨深入实施“百千万工程”推进会召开。5月29日起，南方网、粤学习客户端推出《百千万面面观》系列报道，邀请专家学者为“百千万工程”实现“三年初见成效”目标贡献智慧和力量。今天（5月29日）推出第一期，聚焦集成式改革，香港中文大学（深圳）公共政策学院院长、华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席、广州粤港澳大湾区研究院理事长郑永年认为，要发展县域经济，省里需要赋予县更多的管理权限。

《广东省推动“百县千镇万村高质量发展工程”实现三年初见成效行动方案》（以下简称《行动方案》）提到，实施集成式改革创新行动，激发高质量发展驱动力。郑永年表示，方案中提到的“扩权强县”“土地制度突破”“财政金融下沉”等改革组合拳，将扩大县的自主权，更好推动高质量发展。

发展县域经济

需进一步扩大县的自主权

党的二十大报告指出，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。郑永年认为，几千年来，县在中国扮演着至关重要的角色，它是连接城市与乡村的桥梁，是国民经济的基石，也是社会治理的基础单元。如果县域不能实现现代化，中国式现代化就无从谈起。

不可否认的是，长期以来，广东省在经济发展方面存在区域不平衡的现象，珠三角地区经济发达，而粤东西北地区则相对落后。这种不平衡不仅体现在基础设施（硬件）方面，也体现在社会保障、医疗教育等公共服务（软件）方面。此外，广东的县域的产业特色不够鲜明。

郑永年认为，《行动方案》中提到，深入推进扩权强县和强县扩权、深化土地制度改革、推动财政金融资源下沉县镇村等政策组合拳，就是为了赋予县更多的管理权限以发展县域经济。

郑永年还提到，广东在推进“百千万工程”的过程中，可以通过“省统筹”方式将优质资源向县级城市倾斜，避免资源过度集中于一线城市。同时，要鼓励各县因地制宜，发展特色经济，避免一哄而上，造成产能过剩和低端恶性竞争。

行政体制改革

让县域更好承接大湾区产业外溢

产业发展既是高质量发展的核心引擎，也是其实现载体。大湾区城市通过产业外溢为县域注入发展动能。郑永年表示，广东省内很多城市了开启帮扶和产业协作的模式，也有些地方通过“飞地模式”实现跨区域协作，但这些模式的成本较高。究其原因，主要在于复杂的行政建制和过多的行政单元限制了城市功能向乡村辐射和扩散。

郑永年认为，行政体制改革是实现城乡一体化的核心，也是带动县域发展的有效手段。开展跨区域的行政体制改革，形成区域共同市场，并将城市的发展功能得到有效释放和扩散。《行动方案》中也提到实施集成式改革创新行动，包括深化县镇管理体制改革，深入推进扩权强县和强县扩权；深化县镇管理改革试点；深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革。这些改革组合拳的目的是让县镇更具自主权，为县域高质量发展尽可能破除行政体制方面的阻力。

《行动方案》提出深化土地制度改革。郑永年特别提出广东土地碎片化问题，比如在适合发展工业的地区被要求留出农业用地，在更适合发展农业的地方被要求发展工业。郑永年认为应该加强省级统筹，比如全省总共需要多少农业用地，可以省为单位上报中央，通过省一级来协调，对省内土地资源进行整合。

引入社会资本

盘活农村集体经济

《行动方案》提出，构建产权明晰、分配合理的农村集体经济运行机制，探索通过资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产参股等多样化途径发展新型农村集体经济。2025年中央一号文件也提到，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革。

但是，部分地区农村依然面临资产低效闲置问题。对此，郑永年认为，如果只有政府投入，很难实现可持续发展，还要有社会资本的投入才可以实现可持续的乡村振兴。

改革开放四十多年来，国内已经积累巨量的社会资本存量。乡村振兴战略的全面推开，农业农村成为资本投资的热土，引发新一轮资本投资乡村热潮。郑永年表示，过去土地产权不明确或者过于复杂的产权（例如“小产权”）难以撬动社会资本。要吸引社会资本进入乡村振兴，需要考量一系列体制机制改革政策，既要防止土地的高度集中，也要防止土地的大规模抛荒。而土地确权可以保护农民的权利，也可以吸引社会资本投资乡村。

南方网、粤学习记者 何敏辉

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